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日本长期护理保险制度研究及其经验借鉴

来源:中国保险报网 作者:孙宏涛 刘梦 发布时间:2018-07-10 17:37 人气: 80人阅读

日本长期护理保险制度研究及其经验借鉴 


 


        自2000年日本开始实施长期护理保险制度以来,其历经五次重大变革,且在资金来源、认定程序及服务内容等方面皆拥有良好且较缜密的设计。

 

        随着老龄化问题加剧,我国可借鉴日本制度模式,尽快在长期护理保险制度中引入护理预防的理念,设置相关配套措施,同时加大对护理预防的宣传,在长期护理保险开展过程中将护理服务与护理预防服务视为同等地位。

 

        所谓长期护理保险,是指对因年老、疾病或伤残导致丧失日常生活能力而需要被长期照顾的人提供护理费用或护理服务的保险。自1970年以来,日本老龄化呈现出日益严峻的态势,且随着家庭结构逐渐小型化、妇女就业率日渐提高以及代际分居比例上升、人类寿命的延长,日本传统的家庭养老模式难以为继,老年人护理需求(尤其长期护理)的缺口变得愈加巨大。为解决这一现状,日本开始实施长期护理保险制度。自2000年该制度实施以来,其历经五次重大变革,且在资金来源、认定程序及服务内容等方面皆拥有良好且较缜密的设计,这对我国长期护理保险制度的发展提供了诸多有益借鉴。

 

        日本长期护理保险运作模式

 

        日本长期护理保险是一种强制性的社会保险制度,该制度规定:市町村地方政府是该保险运营主体,中央政府及各都道府县为其协作方,在这当中,承保对象分为两种:年龄在65周岁及以上的属于第1号被保险人,40周岁至64周岁的为第2号被保险人。

 

        从具体的实施情况来看,日本长期护理保险运作模式具备以下特点:

 

        1.保险筹资主体多元化

 

        根据日本《护理保险法》的规定,被保险人在接受长期护理服务时只缴纳护理总费用的10%即可,剩下的费用由被保险人所缴保费(第1号被保险者的保费从其退休金中扣除,第2号被保险者依据医疗保险进行缴纳)和政府公费(在政府负担中,中央政府、都道府县和市町村的负担比例是2∶1∶1)各占50%进行负担。如此一来,保险资金由多方筹集,不仅能为被保险人减负,亦不至于对财政造成太大压力。更为重要的是,持久、稳定的资金来源,保障日本长期护理保险得以顺利运营。

 

        2.护理服务层次化

 

        日本所制定护理服务等级标准是向被保险人提供护理服务并确定护理费用的重要依据。根据规定,被保险人必须先进行资格申请,而后经市町村审核、且由相关专业人员依照一定标准对其所需护理服务进行定级后,被保险人方能接受该保险的给付——护理服务。日本长期护理服务共有七个等级,等级不同意味着其服务费用与服务内容也有所差异。这样设置的初衷,一方面是使护理服务具有针对性、效率性,另一方面是保证护理资源的有效配置,避免浪费。

 

        3.护理、医疗体系化

 

        在2011 年与2014年的两次改革中,日本政府均强调构建社区综合护理服务体系,其中包括:在都道府县的支持下,市町村作为责任主体指导护理机构与社区医疗机构共同合作,提供居家护理与医疗一体化的服务。通过二者无缝衔接,提高卫生资源的利用效率,增加护理服务的供给,使老年人更加便利化。

 

        4.护理服务预防化

 

        日本对于长期护理保险制度的定位,一方面是希望老年人在失能后获得护理服务的融资机制,另一方面旨在帮助老年人做到身体、心理自立,使其保持健康态。日本在护理服务的评估过程中,对于可能成为被护理对象的老人设置“需要支援”服务层次,并对该层次人群进行护理预防,宗旨是:保持老年人身心健康,延缓其生活功能下降的趋势,进而减少进入护理状态的人数。具体措施包括改善老年人饮食结构、鼓励老年人自立、加强老年人保健等。目的是提高老年人护理预防意识,创设护理预防体系。

 

        我国长期护理保险开展现状

 

        据国家统计局最新数据显示,2017年我国60周岁及以上人口24090万人,占总人口的17.3%,其中65周岁及以上人口15831万人,占总人口的11.4%,按照国际社会保障协会和联合国的标准,60岁以上人口占总人口的10%以上或65岁以上人口占总人口的7%以上,便定义为老龄化社会,由此可见,我国老龄化形势十分严峻。再加上人类寿命延长这一趋势,使得我国存在与日本相同的问题:家庭普遍承担着较为沉重的老年人长期护理负担。总结各发达国家经验,长期护理保险制度是应对我国长期护理负担问题并实现健康老龄化这一初级目标最行之有效的措施。

 

        自2016年 7 月我国人力资源和社会保障部发布《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》(下文简称“指导意见”)以后,全国15个试点城市着手开展长期护理保险工作。总的来说,目前该保险制度的建设尚处于探索阶段,体系暂不成熟,主要体现如下:

 

        第一,立法缺失。虽然人社部发布了指导意见,但是其不仅效力层次较低,而且对长期护理保险运作方式、评估机制及护理服务内容等方面均未作详细规定;第二,缺乏统一的护理等级评估标准。2011年我国出台了《老年人社会福利机构基本规范》,其根据养老机构中老年人的生活自理、需求程度的不同,将护理划分为三个等级:自理、介助和介护,然而,该规范并未进一步明确护理等级划分的具体标准以及相关认定流程;第三,筹资机制不具有持久性。按照指导意见的规定,长期护理保险筹资皆与基本医疗保险制度相衔接,例如:青岛、上海等试点城市从基本医疗保险基金账户中提取一定比例资金形成长期护理保险基金,笔者以为,以此种方式,虽可提高基金利用效率、一定程度上优化资源配置,但并不具有独立性与可持续性,且违背了社保基金专款专用之根本;第四,医疗、护理服务不契合。当前我国老年人在养老机构只能接受日常照料服务,而该服务并不能满足其医疗需求;第五,护理预防意识不足。我国长期护理保险制度实施时间较短,对护理预防的认识还未达到一定高度,更缺乏与之相辅的配套措施。

 

        日本长期护理保险制度对我国的启示

 

        纵观日本文化传统、家庭结构及出台长期护理保险制度的背景,可以发现,我国与其皆存在较大相似之处,虽不能对之完全照搬,但有必要结合自身国情,吸收其精华,对我国长期护理保险制度进行完善。

 

        第一,健全法律。日本于1997年通过《护理保险法》,经过三年多的分析研究,2000年4月1日正式开始实施。我国应借鉴日本经验,完善顶层设计,在实施长期护理保险制度之始制定《长期护理保险法》,细化保险运作模式等内容,为长期护理保险制度的开展奠定制度基础。

 

        第二,设定合理评估体系与分级标准。严谨的评级标准、合理的认定流程是日本长期护理保险运作系统成熟的标志之一。我们可以学习其具体内容,并结合我国老年人的健康特点,建立统一的包括老年人护理评估工具、评估机构以及护理服务分级的评估体系。惟有如此,才能确保护理保险资金的精准流向及护理资源的合理配置。

 

        第三,确立多方筹资机制。稳定的资金来源是长期护理保险制度长久持续的保障。从长远来看,我国应建立个人缴费与多级财政补贴相结合的多元化筹资制度,由个人和各级财政各自负担一定比例,这样既能减轻个人负担、公共财政压力,又可确保长期护理保险制度拥有稳定资金来源,以此保持长期护理服务供给数量、质量,满足老年人护理需求。

 

        第四,注重医疗、护理服务的结合。2013年国务院发布了《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》,且明确提出:“积极推进医疗卫生与养老服务相结合,推动医养融合发展。”具体如何推进我国医养结合的服务模式,笔者以为,我们可以从以下方面着手:一是厘清医疗保险与长期护理保险的界限,划定各自给付范围,明确各自服务内容;二是完善医疗服务与护理服务的对接事宜,提高它们之间的契合度;三是鼓励养老机构增加医疗卫生服务,逐渐实现从注重日常生活照料服务向医护结合模式的转换。

 

        第五,构建预防体系。加强护理预防可有效控制护理需求,应对资源紧缺难题,这属于事前手段。其强调的是对未被纳入长期护理服务对象但又存有一定失能隐患的人群所提供的服务供给。随着老龄化问题加剧,我国可借鉴日本制度模式,尽快在长期护理保险制度中引入护理预防的理念,设置相关配套措施,同时加大对护理预防的宣传,在长期护理保险开展过程中将护理服务与护理预防服务视为同等地位。





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