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金融监管大局将定

来源:《财新周刊》2018年08月06日 第31期 作者:财新记者 吴红毓然 张宇哲 发布时间:2018-11-28 11:52 人气: 171人阅读

金融监管大局将定

 

 

        2018年4月8日,银保监会正式挂牌成立。在银保监会机关部门设置方面,行使监管职能的部门最终整合为26个,加上机关党委一共 27个,培训中心等保持不变。

 

        国务院各部委局级干部陆续休完年假后,将迎来一系列机构改革的部门及人事调整。

 

        据财新记者了解,今年8月上旬,是国务院各局级干部轮流休假的时间段;此后,各部委的机构改革的“三定”方案将正式启动。所谓“三定”,是指定职能、定机构、定编制,是国务院机构改革中最关键的一步。

 

        国务院副总理韩正今年3月表示,要抓紧制定“三定”规定,从严核定新组建部门内设机构数量,按照“编随事走、人随编走”原则核定编制数量,6月底前印发执行。据财新记者了解,9月底前各部委将启动实施“三定”方案,争取年底前调整到位。

 

        目前,金融监管体制格局为:“一委一行两会”+地方金融监管局。2017年7月,国务院金融稳定发展委员会(下称金融委)浮出水面,其办公室设在央行,并赋予地方一些金融监管职能;2018年3月13日,国务院机构改革方案要求,组建中国银行保险监督管理委员会,并将银监会和保监会的职责整合;同时,还将银监会和保监会拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责,划入中国人民银行。2018年4月8日,银保监会正式挂牌成立。

 

        这次机构改革,央行、银保监会的机构和人员均将有一定的调整,前者扩编,后者或缩编百余人;“一行两会”在加强监管协调上有些新的安排;此外的焦点在于,如何协调央行县域的五六万工作人员,充实地方监管力量。对此,银保监会、地方金融监管局均有诉求,但最终如何定夺,还有待“三定”方案揭晓。近期游走于非法集资边缘的P2P、私募基金风险频发,加速出清,再度凸显尽快理顺央地金融监管体制的迫切性。

 

        8月1日,央行召开下半年工作会议,朱鹤新以央行党委委员的新身份亮相。8月3日,国务院任命行长助理刘国强为央行副行长。

 

        据财新记者了解,以往在7月召开的银保监会年中工作会议要推至8月中旬。银保监会上报的“三定”方案是:行使监管职能的部门整合为27个(含机关党委),事业单位、培训中心等均保持不变。目前,银保系统人事仍处于冻结状态。

 

        人事牵动改革。关键在于,什么样的岗位配置什么样的监管干部,才能调动监管干部的积极性,让监管职能有效发挥?目前银保监会合并后,职能部门的缩编,必然意味着一部分局级干部的分流,这是目前“三定”方案中最敏感、最受关注的部分。银保监会主席郭树清曾在3月21日表示,将按照“公平、公正、事业至上”的原则,根据实际需要安排干部。“三定”方案的最终结果,将以银保监会正式公布为准。

 

        此次金融监管改革,意在应变金融混业大势、整顿金融秩序、加强监管协调。原保监会主席项俊波、原银监会主席助理杨家才涉案触目惊心,已敲响警钟。

 

        亡羊补牢之际,也要防止运动式的监管风。7月31日召开的中共中央政治局会议要求的六个“稳”中,“稳金融”仅次于“稳就业”,即坚守系统性风险底线;并强调坚定做好去杠杆工作,把握好力度和节奏,协调好各项政策出台时机。对此,中国社科院专家、平安证券首席经济学家张明指出,这意味着过去一段时间“运动式”强监管的节奏可能适度放缓;“一行两会”之间的协调,有望在金融委领导下得以加强。

 

        做实金融委的涵义

 

        落实金融委的具体机构和人事安排,是“三定”方案的重头戏之一,至今还没有最终定案,这也和央行的角色认定息息相关。

 

        2017年7月第五次全国金融工作会议提出设立金融委,当年11月正式成立。今年7月2日,新一届金融委成立,国务院副总理刘鹤任金融委主任,副主任兼办公室主任为央行行长易纲,另一位副主任为国务院副秘书长丁学东。但是,谁来任金融委专职副主任,金融委办公室具体如何设置,一直还未明确。

 

        据财新记者了解,金融委可能成立专门的金融委办公室,与央行内设的金融稳定局并行,并设专职副主任,人选有可能从前述新晋的两位央行党委委员中产生。

 

        现年50岁的朱鹤新在交行工作了20多年,之后在中行分管信息科技等领域一年,然后出任四川省副省长,分管金融,是第一位以银行高管身份前往地方出任副省长的干部。在四川省工作两年后,他此次再回归金融系统。而现年55岁的刘国强为中财办旧部,曾参与过中央经济工作会议文件的起草,在广东省挂职两年;2016年末,从中财办经济一局出任央行行长助理,分管货政二司、反洗钱等工作。

 

        作为此轮金融监管改革最重要的举措,金融委是“国务院统筹协调金融稳定和改革发展重大问题的议事协调机构”,职能是在“一行两会”之上负责统筹和协调金融监管;落实金融监管部门监管职责,并强化监管问责,重在坚持问题导向,针对突出问题加强协调,强化综合监管,突出功能监管和行为监管。

 

        “金融委集中了金融界最重要的决策者。”一位接近金融委的人士告诉财新记者,此次金融委加入七位协作单位成员,包括中央纪委、中组部、公安部等,主要是为了加强问责,同时,也可对威胁金融稳定的金融犯罪行为进行有效打击。

 

        7月2日的金融委会议,审议了由金融委办公室提出的打好防范化解重大风险攻坚战“三年行动方案”。据财新记者了解,“三年行动方案”主要方针是稳定大局、加强协调、应对外部市场冲击、遏制金控集团野蛮生长、打击非法金融活动等。

 

        做实金融委,对于增强金融决策的权威性、协调性至关重要。目前金融委办公室设在央行,在金融委总部层面,“很多规章制度都是稳定局代为起草的。”一位接近央行的知情人士透露,比如资管新规、金融控股公司的监管办法等。但从现在的运作架构看,如果要做实金融委办公室,还是需要有实体的部门,这样工作运转起来才更有效,因此单设机构的可能性比较大。但最终金融委办公室如何安排,还有待“三定”方案敲定。

 

        此外,如何落实金融委在地方的职能,包括最重要的监管问责职能,业内也一直在急切地等待金融委的“三定”方案。

 

        据知情人士透露,一个半月之前,在人民银行全员系统的党建工作交流会上,央行有关领导曾透露,人民银行除了原有货币政策及金融稳定职能等,还包括协助金融委落实监管问责的职能。

 

        “问责监管,其实是很棘手的一件事情。究竟该如何认定监管的责任?”一位监管人士对财新记者表示。

 

        8月1日,央行下半年工作会议透露了金融委的协调机制。未来金融委省级协调机构设在人民银行省级分行,负责中央跟地方金融监管的协调以及防范化解处置风险。财新记者从多个渠道获悉,这意味着人民银行省级分行将作为金融委办公室的“腿”,也就是“一套人马、两块牌子”。“这样可以充分利用人民银行分支机构比较多的优势。”一位人民银行中心支行人士向财新记者透露。

 

        据财新记者了解,此前央行曾有内部报告对金融委的组织架构提出几种设想:一种是单设一套机构人马。“但这不太现实,中编办不会再增加编制了。”一位接近央行的知情人士分析。第二种是派出人员。“但目前地方金融监管压力很大,如果仅仅派出几个人,很难实质性解决问题。”前述人士称。第三种就是前述“一套人马、两块牌子”。他分析称,人民银行自身职责并没有协调和问责的权限,“但可以以金融委办公室的身份落实这一职责。”

 

        也有知情者转述高层领导的看法:“金融乱象多,监管协调不力,就是因为没有发挥协调作用,什么事情都要有一个牵头负责的;既然明确金融委办公室设在人民银行,人民银行要更加发挥好牵头协调的职能,不仅仅是牵头协调一行两会一局(金融消费者权益保护局),还要牵头协调中央跟地方、一行两会一局与国家发改委、财政部等部门的职能。”

 

        银保监会的缩编与整合

 

        “近年银监系统招聘人数都在1000多人,但说不定明年银保监会就不招聘了。”一位监管人士推测。

 

        银保监会合并后,整合必然会带来一定的缩编。梳理原银监会、保监会年报可知,原银监会系统人数近2.5万人,原保监会系统人数3000余人,目前银保监会总部一共有1000余人。据财新记者了解,申报的“三定”方案中,总部将缩编至900余人,分流近100人;不过,方案也设置了三年“超编”过渡期,在此期间,部分人到年龄退休,部分人调任到金融机构,“还有些可自谋出路”,不必过分担心分流问题。

 

        据财新记者了解,在领导班子层面,银保监会的方案是:主席层级为“一正四副”的标准部委配置,以及一位纪检组长、两位首席官,不再设置主席助理。同样,在央行层面,未来也不再设置行长助理的职位。

 

        现在银保监会的领导班子是“一正七副”。据财新记者了解,超编部分在三年过渡期内,有望自然消化。

 

        银保监会主席为现年62岁的郭树清,他兼任央行党委书记、副行长一职,体现了要加强央行与银保监会协调的政策安排。副主席王兆星,现年59岁,分管审慎规制、现场检查、大行、外资行等;副主席陈文辉,现年55岁,分管财险、保险资金运用等;副主席黄洪,现年58岁,分管人身险、稽查等;副主席曹宇,现年55岁,分管银监会办公厅、创新部、城商行部等;副主席周亮,现年47岁,分管股份行部、政策性银行部等;副主席梁涛,现年56岁,分管保监会办公厅、发展改革部、人事部等;副主席祝树民,现年58岁,分管农金部、信托部、非银部等。

 

        虽不再设主席助理的职位,但银保监会将新设首席审慎官和首席检查官。目前首席审慎官的人选为原银监会审慎规制局主任肖远企,首席检查官的人选为原银监会大行部主任杨丽平。

 

        肖远企和杨丽平都在监管系统工作多年,是原银监会的后备干部。杨丽平历任央行北京分行、北京银监局,在银监会分管过外资行、股份行、大行。肖远企有海外留学经历,历任央行外事局、中国银行北京分行、央行纽约代表处、澳门金管局、广东及重庆银监局,在银监会分管过股份行和大行。在2017年严监管过程中,他曾代表银监会与市场沟通:“银行经营本身应该很审慎,但不应该紧张。银行要有信心,要敢于作为。”

 

        今年3月,银监会和保监会的办公厅已经首先合并运转。下一步,将有更多部门需要合并调整。

 

        据财新记者了解,在银保监会机关部门设置方面,行使监管职能的部门最终整合为26个,加上机关党委一共27个,培训中心等保持不变。

 

        截至2016年底,原银监会系统机构包括总部27个部门加监事会、金融工会、机关服务中心,36个银监局、306个银监分局、1730个监管办事处,以及北戴河、沈阳、顺德、廊坊培训中心。保监会内设16个部门、36个保监局,在苏州、烟台、汕头、温州、唐山市设有5个保监分局,以及1个培训中心、1个机关服务中心。

 

        整合后,银保监会职能部门的主要变动是:原银监会现场检查局的案件稽查处拿出来,扩容至重大案件处置局;原保监会的发展改革部改为公司治理部;原银监会的审慎规制局被分流到法规部及信息科技部,后者与保监会的统计信息部合并,组成信息统计部;原银监会的宣传部和保监会的党委宣传部,被分流至办公厅及机关党委;原银监会的国际部、外资银行部,与保监会的国际部合并。

 

        据财新记者梳理,原银监会保留不变的部门有10个:普惠金融部、创新部、政策银行部、大型银行部、股份制银行部、城市银行部、农村金融部、信托部、非银部、处非办;原保监会保留不变的部门有4个:财产保险监管部(再保险监管部)、人身保险监管部、保险中介监管部、保险资金运用监管部。原银保两会直接合并的部门为9个:办公厅、政策研究局(室)、法规部、现场检查局(稽查局)、消费者保护局、人事部、财务会计部、机关党委、纪检组。

 

        “之前领导层已经陆续约谈了局级干部,主要询问个人意愿,了解大体情况。”一位地方银监局负责人说。

 

        “未来的厅局级干部竞争会很激烈,可能会出现多位司局级巡视员;或者去地方局,填补空缺;中后台部门的合并,会让一些局级干部回到前台部门。”另一位接近监管的人士说。

 

        地方上,未来银保监会仍按原银监会架构,设置省、市、县三级,即“局-分局-办事处”。一位地方银监局干部告诉财新记者,一直以来,地方银监局由于实际情况,不会一一对口会里设置部门,有的时候几个部门会合并在一个处。

 

        此次改革也是对2015年初银监会内部机构改革的调整与纠正。

 

        2015年1月,在时任银监会主席助理杨家才的主导下,原银监会进行了自2003年成立以来最大规模的架构调整,主要变化是设立城商行监管部、信托监管部,并在改造三个部门的基础上设立审慎规制局、现场检查局和普惠金融工作部,意在加强现场检查和事中事后监管。这次人事布局使得原有干部“全体起立”,被一次突然的调整主宰了命运(见本刊2015年第4期“银监架构大改革”)。2017年4月杨家才被查,2018年7月19日因受贿罪、巨额财产来源不明等罪,被一审判处有期徒刑16年。

 

        “一行两会”监管职能整合的开始

 

        在“一行两会”的金融监管新架构中,涉及一些监管职能和机构的调整,包括金融数据统计、金融法规的制定、债市的联合执法等,调整力度较大。

 

        “问责制度比较难落实。”一位接近央行的人士告诉财新记者,“可能要等五年后建立了金融业综合统计数据的网络后才行。现在没有数据,比如政府的隐性债务数字不掌握,金融风险隐患的数据不掌握,不知道真实风险状况,怎么问责?”

 

        宏观金融数据统计,过去在央行和银监会各有一套统计办法和路径,商业银行需要向央行和银监会分别报送数据。此后银监会开发了EAST系统,直接和商业银行核心系统相连,24小时即可自动更新,但也造成央行和银监会的统计数据在口径、时点上略有差异;而且两家之间此前几乎不共享数据。这次机构改革明确由央行来负责金融数据的统计,并建立共享机制。

 

        在2015年的机构改革中,原银监会设立的审慎规制局就是以原统计信息部为基础组建的,此外还综合了很多其他部门的核心处室,重要性显著升级。按照职能定位,审慎规制局牵头非现场监管工作,主要对风险进行识别、计量、监测、分析、防范和报告,统一负责银行业审慎经营各项规则制定。2017年以来,审慎局发布了近20个文件,工作强度可见一斑。

 

        但有监管人士指出,审慎局的政策制定工作太多,原来的统计职能反而有所弱化。这次的调整是,统计信息部将仍然负责非现场检查工作,在统筹数据监管、信息科技监管方面下功夫,但把金融统计职能集中到央行,解决央行和银监不协调的第一个问题。

 

        更进一步的是,这次机构改革一个重大的改变,是将监管法规的制定权放到央行。

 

        一位监管人士指出,按照方案,《商业银行法》《保险法》的规制将移交给央行条法司,同时,商业银行的资本管理办法、流动性风险管理办法等政策,也移交到央行。但银保监会仍负责出台具体业务的监管政策,比如,本由普惠金融部牵头制定的对小贷、租赁、保理等类金融机构的监管方案,可能将会移交给银保监会法规部。

 

        监管规制与监管执行分开是应该的,但落实到了具体工作中,就会有很多的实际问题,这样的安排更务实。“制定规则的不了解真实情况,主要听几家大型机构说一说,没有做完整的压力测试;执行规则的如果不参与制定规则,也不了解应该怎么执行。”一位央行人士说。

 

        此外,自年初国务院机构改革以来,一直存在债市监管统一的说法,但语焉不详。据财新记者确认,目前的进程是在维持现有债市格局下,推进债券市场的跨市场统一执法。这一动议在2016年债市违约案频频爆发时就提出,最近有了实质性进展。

 

        财新记者独家确认,证监会和央行已就跨市场统一执法的操作程序达成一致意见:由银行间市场交易商协会将适用《证券法》的相关涉嫌违法的证据,移交证监会稽查;证监会稽查后再根据结果决定是否移交公安部门。这将解决交易商协会缺乏执法权,以及此前债市案由司法部门直接介入带来的一些问题。

 

        目前证监会是“一行两会”中惟一具有执法权的部委。交易商协会作为银行间市场的自律组织,惩罚手段一直比较有限,最严重的处罚就是“暂停相关业务、暂停会员权利或取消会员资格”。由于对发行人缺乏有力的约束手段,对发行人的违规行为不能有效惩罚,对债券投资者的利益保障相对薄弱。

 

        “此前银行间债市最大的风险之一,就是对于违规行为的处罚缺少上位法的支持。”一位债市的法律专家表示。而据财新记者了解,国务院将会出台有关解释,明确将中期票据和短期融资券也纳入《证券法》的范围,补上政策在法律上的漏洞。

 

        “今后凡债市案件,只要交易商协会开个单子过来,证监会就立马安排稽查力量去查。”一位权威人士告诉财新记者。

 

        “如果有证据证明债券信息披露不足,涉嫌欺诈,就会属于统一执法的覆盖范围;将借助证监会稽查大队的力量,执法对象除了违规的发行人,也涉及所有的中介机构,包括会计师事务所、律师事务所、承销商。”一位接近央行金融市场司的人士强调。

 

        财新记者获悉,交易商协会首批移交证监会的案例,是云峰集团私募债违约案(参见本刊2016年第15期“云峰违约事件始末”)和新沃基金专户产品“乾元2号资产管理计划”违约案;目前公安经侦部门已经接手调查。

 

        恢复案件处置局强化稽查力量

 

        银保监会将要成立的重大案件处置局,实则正是2015年银监改革中被改掉的银行业案件稽查局。

 

        2008年7月,银行业案件稽查局获批成立。其职能是,主要负责银行业金融机构案件调查等工作,以及检查指导银行业金融机构的安全保卫工作。历任局长为李蕴祺、刘元。2015年初,银监会在案件稽查局的基础上设立现场检查局,案件稽查变成了一个处室。2017年以来,现场检查局公布了多起对银行业的罚单。

 

        有资深监管人士评价称,银监会将分散在各部门的现场检查力量整合,单设现场检查局,是监管改革一大进步,但由于该监管工作的复杂及重要性,对整支队伍的专业性提出了较高要求。但多位监管人士均反映,现场检查局往往只能起牵头作用,具体检查仍然依靠地方监管人员。

 

        此次机构改革,既保留了现场检查局,也将新设重大案件处置局,意在加强银行业案件风险防控,延续强监管、强问责。过去几年的金融乱象,与监管尺度松、力度软,甚至在银行案发过程中,监管睁一只眼闭一只眼、毫不作为有关。

 

        原银监会会管机构华融资产管理公司的董事长赖小民案发,是1949年以来“全国最大金融腐败案”。对于华融而言,目前正在“刮骨疗毒”、清账处置的过程中。(参见本刊2018年第16期“赖小民在华融做了什么”)

 

        大行中,近200亿元的黄金骗贷案,邮储银行陕西省分行、工行陕西省分行、工行河南省分行,以及11家河南农信社卷入其中;近80亿元的票据贴现案,系邮储银行甘肃省武威支行,挪用了吉林一家农商行的同业理财资金引发;农行北京分行更是上演了“票据变报纸”的大戏,风险金额近40亿元,票面金额高达300多亿元。

 

        在股份制银行中,浦发银行成都分行通过1493个空壳企业,向四川七个企业集团授信775亿元;广发银行惠州分行与企业勾结骗贷120亿元;民生银行北京分行航天桥支行,私售理财窝案30亿元;恒丰银行董事长挪用400多亿元银行及同业资金,账外经营股权,私分上亿奖金。

 

        据财新记者了解,目前银保监会仅对民生银行航天桥支行案涉的北京银监局、浦发银行成都分行案涉的四川银监局进行过内部问责。相关内部通报显示,这些地方局的问题在于,对于相关风险线索不深查、信息报送不及时、监管督导不力、监管评级失真等。

 

        值得注意的是,目前公开的银行业案件,暴露出大型银行及股份制银行的问题严重,很多案件作案手段粗暴,金额巨大,内控流于一纸空文。此前,监管高层不惜拿出明清时期的山西钱庄的经验,来告诫号称实现了现代化管理的银行业:“历史上山西钱庄的汇票业务,200多年没出现过一次案件,其中一些合规文化建设方面的经验值得我们学习。”

 

        “很长一段时间里,监管者不像个监管者。该是监管依法行使的权力,监管也不较真。”一位权威监管人士曾对财新记者如此表示。

 

        改设公司治理部的要义

 

        过去几年是中国经济上升周期,本应是金融业尤其是银行业进一步完善公司治理的时候,现在却掉了队。在此次机构改革中,银保监会设立公司治理部,完善金融机构公司治理、强化对股东股权的监管,可谓是亡羊补牢。

 

        银保监会将原保监会设立的发展改革部,改为公司治理部,专司股权管理、处置等重要内容。

 

        据财新记者了解,该部门内设关联交易管理处、公司治理结构处、机构管理处等。

 

        据财新记者了解,现年50岁的保监会办公厅主任陈映东,有望出任银保监会公司治理部主任一职。陈映东2012年从国办空降保监会,出任办公厅主任。目前,原保监会发展改革部主任何肖锋,已经出任安邦接管工作组组长,保监会发改部副主任罗胜,与太保寿险董事长徐敬惠、保险保障基金风险管理部总监符飞,三人出任副组长。3月,安邦集团法人代表由吴小晖变为何肖峰。7月,罗胜、符飞已经或即将接任安邦持股的民生银行、金地集团的董事。

 

        银保监会合并后,公开的第一次会议内容就是关于公司治理。在4月17日召开的中小银行及保险公司的公司治理培训座谈会上,郭树清指出,公司治理的问题主要体现在:一些机构的股权关系不透明不规范、股东行为不合规不审慎、董事会履职有效性不足、高管层职责定位存在偏差、监事会监督不到位等。

 

        过去几年,在企业多元化经营、加杠杆的过程中,一家企业突破银监会的“两参或一控”、保监会的“一参一控”红线,持股多家同牌照金融机构尤其是地方性银行,可谓比比皆是。从控遍全国的“明天系”到各地土生土长的这个系那个系,均通过控制多家金融机构进行大规模资金腾挪,金融机构轻易就成为企业的“提款机”。“明天系”、安邦集团、恒丰银行、华融AMC等,近年来出现的多个风险案例表明,如果不加强公司治理监管,这些金融机构所产生的风险,将危及金融稳定、造成巨大损失。

 

        更为重要的是,公司治理部的新设立,也对监管姓监、监管履职尽责提出了更高的要求。比如有监管人士认为,有的企业在全国各地入股金融机构,自己作为一家监管分局官员,难以了解全貌,这就对穿透股权监管的能力提出了挑战。银保监会需要做好技术基础,以实现对股东及实际控制人的事前、事中的监管。

 

        更关键的问题是,监管者自身需要清廉、需要坚持原则。比如安邦虚增股权、恒丰银行内部人控制、“明天系”等民企控制一个省内多家金融机构时,为什么市场上早已洞悉,而监管部门却视若无睹?这些企业用以持股的公司究竟是实是壳、出资是否真实,监管部门是否有过查证?

 

        曾有监管人士对财新记者直言,金融牌照只有准入,没有出清,这就会吸引各路人马用尽一切手段拿到牌照,“那些拿到多个牌照的企业,涉及的每一级相关监管人员,可能都有一定的问题。”

 

        这还只是准入方面的要求。此外,大量问题股权应如何处置、纠正?2018年初,原银保两会先后正式出台《商业银行股权管理暂行办法》和《保险公司股权管理办法》,对于问题存量股权如何处置,银监会给出了“原则上一年内”的整改期;保监会则采取新老划断、未来需增资时再摊薄的做法,存在政策的不一致性。

 

        从市场情况来看,真实处置的问题股权还很少。一些牌照的股权转让价过高,接盘者又甚为可疑,如“明天系”下包商银行、华夏人寿等牌照的处置,就疑点重重;一些机构的资产很优质,有意愿接盘者众,但也迟迟没有进展。

 

        央行重归省分行制

 

        回到央行体系,未来几个月首先将发生的重要变化是,撤销九个大区分行,恢复省分行管理体制。这意味着,20年后央行将回归“现实”。

 

        此前财新记者从多个渠道确认,今年下半年开始,人民银行将撤销九个跨区的大区行,回归省级分行制度,与目前银保监局的设置机制一样。也就是说,除了原来正厅级的省级中心支行翻牌成为省分行,将有十几个副厅级的中心支行升级成为正厅级省分行;相应地,原来分别是副厅级的中心支行行长、正处级的副行长,将分别按照正厅、副厅级干部来配置。

 

        1998年国务院机构改革之前,中国人民银行就实行省级分行制度。但长期以来一直存在地方政府干预货币政策和金融资源配置的弊端。因此,为了隔断人民银行和地方政府的联系,借鉴美联储的做法,国务院决定自1998年10月起,撤销人民银行全国省级分行,在九个中心城市设立大区分行,即天津分行、沈阳分行、上海分行(后升级为人民银行上海总部)、南京分行、济南分行、武汉分行、广州分行、成都分行、西安分行,再加上北京和重庆两个营业部,形成“9+2”模式。人民银行系统从上到下形成总行-大区行-中心支行-县支行的行政管理架构。

 

        但此后争议从未停止过。多位央行内部人士表示,多年以来,特别是2003年银监会从央行分离出去之后,央行就多次向中编办打报告,要求恢复省分行的管理体制。

 

        2018年下半年开始,人民银行将撤销九个跨区的大区行,回归省级分行制度。

 

        希望改革大区行制的原因来自多方面:一方面是由于各省经济模式各不相同,在大分行的跨省制度下,辖区内的货币政策很难制定和有效执行,很难用统一的货币政策来促进辖区内各省的经济发展。

 

        据业内人士介绍,当初大区行改革的一个初衷,是认为人民银行的主要职能是制定货币政策,是靠总量政策、价格信号来调整市场,所以没有必要按省来设分支机构。但是,从这些年的实践来看,“越往基层,货币政策越发挥不了价格信号的作用,仍是结构性政策发挥作用。”

 

        另一方面,大区行制度在实践中效果不佳,与现有国情格格不入,影响了正常的工作,甚至发生了一些“滑稽”的现象。“地方还是看级别的,由于很多当地人民银行的行政级别较低,只是副厅级,导致很多工作难以开展。”一位地方人民银行分行人士举例说,时任人民银行副行长刘士余到某省调研的时候曾问,“为什么这个文件不给当地人民银行?”地方回答说,因为这个文件只传达到正局级机构。

 

        “人民银行当时为机构改革做出了牺牲,有30多名正厅级干部降级当副厅使用。”前述人士透露,由于省会中心支行副厅级地位降低,影响力变小,发挥的作用也越来越有限,基层一度“怨声载道”。目前大区分行行长的行政级别为正厅局级,省会中心支行的行政级别多是副厅局级,地级市中心支行是正处级。

 

        2004年开始,人民银行陆续把五个省会中心支行(郑州中心支行、石家庄中心支行、杭州中心支行、福州中心支行和深圳中心支行)由副局级升格为正局级。这次调整被看做撤销九大区行、恢复省行体制的前奏。同年,央行内部下文给各大区行:自5月1日起,货币信贷职能由此前的大区管理,改为由省会中心城市支行负责各省地市支行的货币信贷和金融市场管理,并直接向总行负责。

 

        “大区行早已名存实亡,都是按省分行在运作,也没管其他省的事,诸如人事、宣传、内审等都早已委托给中心支行的相应部门管理。”前述地方人行分行人士表示。

 

        2016年4月底,央行官网公布了中共中国人民银行委员会关于巡视整改情况的通报,其中提到“结合金融监管体制改革,推动恢复人民银行分支机构分省管理体制”。不过,此后推进较为不易,直至近期有所突破。

 

        如何充实基层监管力量

 

        金融委和“一行两会”在中央层面的改革调整到位后,如何充实地方尤其是县级监管力量,是监管能否落地的关键。人民银行县市级支行是否会划给银保监会,以加强银保监会的基层监管力量?这一方案也在讨论之列。

 

        自2003年银监会从央行分离出来至今,银监会一直保持2万多人的规模,而保监系统只有3000多人,两者合计不到3万人,在基层的监管力量更是薄弱。而同期央行的人员已膨胀至近14万人,且基层人员还在不断增加。部分原因是由于银监会系统的人员是参照公务员管理,受编制限制;而央行分支机构是行员制,不受编制所限,这让央行在基层反而具有很大的人员、经费自主权。

 

        但这个提议遭到人民银行总行内部的强烈反对。“这是捡了芝麻丢了西瓜。如果县级人民银行撤了,现有国库业务、征信业务、外汇管理业务怎么办?基层没有银保监部门,基层的金融消费者权益谁来维护?包括最近国务院刚刚赋予人民银行统筹金融业综合统计工作的职能,基层的金融统计由谁来做?”一位央行人士反问。

 

        “中国各个地方的情况千差万别,就是由人民银行基层支行通过再贷款、再贴现等灵活的货币政策工具来平滑各地的差异,发挥了很大实际作用。”一位央行稳定局人士对此强调。

 

        据一位央行总行人士介绍,2003年银监从央行分设后的近十年内,人民银行县级支行没有招一个人,但随着县支行萎缩后一些基层问题逐渐暴露,加之越来越重视基层的普惠金融的推进和区域性金融风险的监控,央行开始重新审视人民银行县级支行的作用。从2012年开始,县级人民银行开始陆续招录一些大学生,不断增强县级支行的实力,目前人民银行县域支行共有五六万人。

 

        “目前,中央银行职能在县里还是比较重要的,包括乡村振兴、精准扶贫、两权抵押贷款等结构性宏观调控政策,都是人民银行基层支行推动的,基层有腿没腿还是不一样的。县支行在服务‘三农’、扶贫攻坚、防范金融乱象等方面,发挥着不可替代的作用,央行相对超脱,没有自己的利益诉求。改革不是利益交换,应立足于改进监管效能、防范风险、促进金融良性发展。”有央行人士表示。

 

        不过,在中国,中央部门不愿意放弃基层机构的原因还比较复杂。如何客观看待并处理好相关不同诉求,是对决策者的考验,需要通盘考虑,厘清中央和地方的金融事权关系,调整好不同监管部门之间的分工。

 

        亦有建议提出,可以考虑把人民银行县级支行的职能拆分,保留支付结算、征信、金融统计、国库、发行等职能,其余人员划归银保监系统去做基层监管。

 

        对此,一位人民银行某大区分行行长提出疑虑,县域的人行工作人员长期在当地,小地方人情社会意味很强,如何执行好现场检查,是个问题。

 

        也有央行人士提出,从地方区域金融稳定着手,基层最大的风险是非法集资。将人民银行县级支行整合到地方银监局的思路,只能扩大持牌机构的监管覆盖,并未涉及更为复杂、监管空白丛生的地方类金融机构,现在的监管精力需要更多投入到非持牌的类金融机构。

 

        “地方非法集资的风险最高的主体是网贷平台、理财公司、农民资金互助组织、小贷公司等,这些都是由地方政府管理,省人民银行可能要督促地方加强县级地方金融的监管力量。”一位人民银行省分行人士告诉财新记者。

 

        也有地方金融监管局人士向财新记者抱怨,本来非法集资是交给原银监部门的,但现在都变成了地方的责任。“人民银行从负责金融稳定出发,很多地方的非法集资案件都是地方金融局和人民银行冲在前面来化解风险。但是,一些互金平台背后的资金往往来自金融机构,比如银行,如果穿透了看,银保监部门也应尽到监管责任。”

 

        他更指出,银保监会的地方监管负荷并不饱满。他举例说,地市级银监分局都在督促银行放小微企业贷款、“三农”贷款,要求银行推动普惠金融,“这都是货币政策和宏观调控的结构政策,都是人民银行分支机构正在推动的事;还有地方银行业协会动不动搞银行的业务竞赛,看哪家银行企业放贷款放得多、放得好。这是监管部门应该做的事吗?这说明真正的监管任务恐怕并不饱满。”

 

        “现在的问题是,中国金融监管体制的改革到位了吗?未来是否还有深化改革的必要?如果还没有明确,现在就大规模调配人员,是不是有点仓促?”前述人民银行某大区分行行长提出。



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